Sådan kan staten få færre it-skandaler

Danmark er kendt som en meget artig duks i forhold til EU’s udbudsregler, og den strikse fortolkning af reglerne har nogle gange fået skylden for, at der har været en række offentlige it-projekter, som kørte helt af sporet.

Et af de klassiske tvivlsspørgsmål for en myndighed, som skal i gang med et udbud, er, hvor meget kontakt og dialog man må have med forskellige leverandører uden at gøre noget forkert. Men her er der ingen grund til at holde sig tilbage, fortæller Morten Ellegaard, kontorchef i Ministeriernes Projektkontor under Digitaliseringsstyrelsen.

»Vi er meget optagede af, at man allerede i idéfasen har en dialog med markedet. Man skal ikke være berøringsangst, bare fordi der er masser af EU-regler – man skal tværtimod overveje, om man kan have gavn af kontakt til leverandørerne. Det er jo dem, som har ekspertisen,« fortæller han til Version2.

Den klassiske opskrift på fiasko har været en kunde, som samlede ønsker og krav fra hele organisationen, omsatte det til en kilometerlang kravspecifikation og så sendte opgaven i udbud uden at få leverandørernes vurdering af sværhedsgraden af de mange krav. Vinderen af udbuddet kunne så bruge blod, sved og tårer på at håndkode et nyt system, der passede lige til disse krav – og det var ikke muligt at lave om på projektet undervejs uden at få ballade med konkurrenter, som blev vraget i udbuddet.

I dag er der kommet mere fokus på mulighederne for at bryde isolationen, for eksempel gennem ’teknisk dialog’ med leverandørerne, og det kunne de offentlige it-kunder bruge oftere uden at bevæge sig ud i noget konkurrenceforvridende eller decideret ulovligt, mener Morten Ellegaard.

»Så længe man har fokus på at behandle alle lige, er det ikke noget problem i forhold til EU-reglerne at være i dialog med leverandørerne. Skal man bruge 200-300 millioner kroner på et projekt, kan det godt betale sig at bruge energi på at tale med leverandørerne inden udbuddet. Det får man typisk et bedre projekt ud af. Vi går generelt for tidligt i gang med selve udbuddet i Danmark,« siger han.

Brug mere tid på analysefasen

Faktisk ligger danske it-projekter også markant under det anbefalede niveau for, hvor mange ressourcer der bliver brugt helt i begyndelsen af et projekt. Man skal optimalt set bruge omkring ti procent af budgettet på idé- og analysefasen, viser undersøgelser, mens tallet i Danmark er fem procent eller lavere.

»Man skal bruge idé- og analysefasen bedre. Det er noget, vi anbefaler, at man har meget fokus på. Og det er også her, man skal gøre sig tanker om kontraktgrundlaget for projektet, altså om det for eksempel skal være et vandfaldsprojekt, og hvor meget dialog man vil have med leverandørerne før udbuddet,« forklarer Morten Ellegaard.

Det er nemlig ikke usædvanligt at se, at et offentligt it-projekt først umiddelbart før offentliggørelsen af udbuddet tager disse beslutninger, selvom det har stor betydning for hele forløbet.

»Vi ser, at nogle myndigheder beslutter sig for sent og på et lidt løst grundlag for kontraktgrundlaget. Og allerværst: at driftskontrakten glemmes og først bliver skrevet i sidste øjeblik,« siger kontorchefen.

Og selvom drift af det system, der skal udvikles eller indkøbes, kan virke som en overskuelig opgave i det store billede, risikerer man dumme fejltagelser eller alt for høje regninger, hvis ikke opgaven bliver taget seriøst. Faktisk har Ministeriernes Projektkontor – som også rådgiver om gode driftskontrakter – set eksempler på, at samme ministerium betalte fem gange mere for samme driftsydelse i en kontrakt sammenlignet med en anden, lignende aftale.

»Myndighederne er ikke gode til at forholde sig strategisk til serviceniveauer (SLA, red.). Vi har en tendens til at købe guld hver gang i stedet for at købe sølv eller bronze, når det er godt nok. Man skal se på behovet i hvert enkelt tilfælde,« siger Morten Ellegaard.

Du kan ikke få det hele

Prisen på et projekt stiger også først og fremmest, hvis det hele skal udvikles fra bunden af en leverandør, fordi kunden er kommet med alverdens særlige krav. I stedet anbefaler statens projektrådgivere, at man som kunde tager udgangspunkt i et standardsystem.

»Her gælder den kendte 80/20-regel. Man risikerer at komme til at betale 80 procent mere, hvis man vil have de sidste 20 procent af sine krav med. I stedet for selv at indrette hele løsningen kan man vælge en standardløsning og så tilpasse sig den,« siger Morten Ellegaard.

Første skridt er at luge ud i de mange krav til et kommende it-system, som nogle gange er opstået, fordi der går politik i projektet, og alle skal have deres ønsker med.

»Man må finde sig i, at man ikke kan få det hele, så hvis vi ser en kilometer lang kravspecifikation, beder vi dem om at skære noget af det væk. Lad leverandøren hjælpe med, hvad der er nemt, og hvad der er sværere, og indret kravene efter det,« siger Morten Ellegaard.

Ud over budgetoverskridelser er forsinkelser en anden faldgrube, som enhver it-projektleder ønsker at undgå. Og her handler det især om at være realistisk fra starten og have en holdbar tidsplan.

»Det er især udbudsfasen, der giver forsinkelser. Der er en tendens til, at man tror, at et EU-udbud kan gennemføres på 3-4 måneder, men det tager altså typisk et halvt år eller mere, viser erfaringen. Det kan også være, at man ender med at skulle lade udbuddet gå om – og har man så regnet det ind i tidsplanen,« siger han.

Nogle gange er det også udefrakommende forhindringer, som kan skabe vanskeligheder – og det skal man også være forberedt på. For eksempel hvis it-projektet handler om et nyt system, som skal implementere nye EU-regler.

»En del projekter i staten er EU-projekter, hvor det er kommissionen, som definerer kravspecifikationen. Her ser vi eksempler på store forsinkelser, hvor medlemslandene må vente i mange måneder – og så står man der og kan ikke komme videre,« siger Morten Ellegaard.

Test er en anden fase, der ofte tager længere tid end planlagt.

»Vi ser tit, at man mangler en strategi for test, og at man ikke har afsat nok tid til test. Det får betydning for det endelige produkt. Er det et standardprodukt, man har valgt, er risikoen lavere, end når man laver noget leading edge med høj risiko. En højere risiko skal også afspejles i tidsplanen,« siger kontorchefen.

Selve it-systemet er kun en lille del af projektet

Endelig skal man have stor respekt for alt det i projektet, som ikke er selve it-udviklingen. Mange gange handler et it-projekt nemlig også om at ændre arbejdsgangene og måske hele organisationen, når det nye it-system skal digitalisere og automatisere og spare staten penge.

Derfor skal man også være klar til at skrue ned for ambitionsniveauet i stedet for at forsøge at ændre hele butikken på én gang.

»Man skal passe på, at man ikke bliver grebet af teknologibegejstring. Det er for eksempel farligt at tro, at it-systemer helt kan erstatte for eksempel juridisk sagsbehandling med skøn og afgørelser. Her er det vigtigt ikke at overvurdere teknologien,« siger Morten Ellegaard.

Ministeriernes Projektkontor er sat i verden for at få staten til at blive bedre til at udvikle it-projekter. Det sker blandt andet gennem Statens IT-projektråd, som skal holde opsyn med alle større it-projekter i staten.